Kerangka Baru Reformasi Agraria di Indonesia: Poin-Poin Utama untuk Pemilik Tanah

Reforma agraria merupakan cita-cita luhur yang telah diwacanakan sejak pengundangan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria. Perkembangan peraturan-peraturan mengenai reforma agraria dinilai belum belum sepenuhnya mampu menjawab kompleksitas persoalan agraria di Indonesia. Disahkannya Rancangan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria menjadi Undang-Undang oleh DPR RI pada September 2026 menandai perkembangan penting dalam perjalanan reforma agraria di Indonesia. Artikel ini akan membahas beberapa poin utama yang diatur dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2026 tentang Pengaturan Reforma Agraria.

Undang-Undang Pokok Agraria sebagai Landasan Reforma Agraria

Penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah serta sumber daya agraria merupakan persoalan mendasar yang berkaitan langsung dengan keadilan sosial, kesejahteraan rakyat, keberlanjutan lingkungan, dan pembangunan nasional. Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (“UUPA”), negara telah meletakkan dasar politik hukum agraria nasional untuk mengakhiri sistem agraria kolonial dan menempatkan bumi, air, serta kekayaan alam sebagai instrumen untuk mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur. Namun, setelah lebih dari enam dasawarsa UUPA berlaku, reforma agraria belum terlaksana secara optimal. Masih banyak permasalahan yang dihadapi di sektor pertanahan, seperti ketimpangan penguasaan dan kepemilikan tanah, konflik dan sengketa tanah, tanah telantar, serta lemahnya perlindungan hukum bagi masyarakat adat dan petani.

Reforma agraria merujuk kepada dasar-dasar filosofis pengelolaan sumber daya alam berdasarkan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, UUPA, serta arah kebijakan pembaruan agraria sesuai TAP MPR No. 9 Tahun  2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.

UUPA memberikan konsep dan petunjuk yang lebih rinci mengenai pelaksanaan reforma agraria atau reforma tanah. Pasal 10 UUPA pada dasarnya mengatur bahwa setiap petani dan badan hukum yang memiliki tanah pertanian wajib menggarapnya secara aktif dengan menghindari cara-cara yang bersifat pemerasan. Penjelasan lebih rinci tercantum dalam Bab II poin 7 dari penjelasan umum UUPA. Singkatnya, penjelasan tersebut menjelaskan bahwa penggarapan lahan secara aktif oleh pemiliknya merupakan prinsip reforma agraria. Namun, prinsip ini tidak tanpa pengecualian karena lahan yang dimiliki oleh satu pihak masih dapat digarap oleh pihak lain melalui bagi hasil, sewa, hak pakai, atau bahkan hak guna bangunan. Meskipun demikian, untuk melindungi pihak yang lemah dari pihak yang kuat, UUPA mendorong pemerintah untuk menerbitkan peraturan khusus mengenai hal tersebut. Penjelasan tersebut dengan jelas menyatakan bahwa prinsip ini harus diatur lebih lanjut.

Baca Juga: Hukum Real Estate di Indonesia: Sebuah Gambaran Umum Praktis

Prinsip reforma agraria, yang pada dasarnya berfokus pada penggarapan lahan pertanian milik sendiri, sangat erat kaitannya dengan batas minimum dan maksimum kepemilikan tanah. Pasal 7 UUPA menetapkan bahwa memiliki dan menguasai tanah melebihi batas yang ditentukan dapat merugikan kepentingan umum. Prinsip ini secara tegas melarang “groot-grondbezit” yang secara harfiah berarti “kepemilikan tanah berskala besar.” Baik UUPA maupun penjelasannya menjelaskan bahwa penguasaan dan kepemilikan tanah melebihi batas tersebut tidak diperbolehkan. Penjelasan UUPA menetapkan bahwa hal ini harus diatur dalam waktu singkat (setelah diundangkan) melalui peraturan perundang-undangan. Jika prinsip reforma agraria memiliki pengecualian, karena lahan milik sendiri dapat digarap oleh pihak lain, maka prinsip kepemilikan tanah melebihi batas tersebut tidak memiliki pengecualian.

Dalam perkembangannya, pelaksanaan reforma agraria selama ini terutama didasarkan pada kebijakan eksekutif, yakni dalam Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria yang kemudian dicabut dan digantikan melalui Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria (“Perpres No. 62/2023”). Namun, kerangka tersebut dinilai belum sepenuhnya mampu menjawab kompleksitas persoalan agraria.  Selain itu, ditilik dari kacamata sejarah, beberapa peraturan pernah diundangkan yang secara implisit mendorong reforma agraria di Indonesia di antaranya adalah Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil; Undang-Undang Nomor 51 Prp Tahun 1960 tentang Larangan Pemakaian Tanah Tanpa Izin yang Berhak atau Kuasanya; dan Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian.  

Disahkannya Rancangan Undang-Undang Pengaturan Reforma Agraria menjadi Undang-Undang oleh DPR RI pada 22 September 2026 menandai perkembangan penting dalam perjalanan reforma agraria di Indonesia.  Artikel ini akan membahas beberapa poin utama yang diatur dalam Undang-Undang No. 10 Tahun 2026 tentang Pengaturan Reforma Agraria (”UU Reforma Agraria”).

Kerangka Hukum Reforma Agraria

Jangkauan yang diatur dalam UU Reforma Agraria adalah penyelenggaraan reforma agraria secara nasional yang dilakukan melalui penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah, restitusi tanah, redistribusi tanah, penyelesaian konflik agraria, serta pemberdayaan ekonomi subjek reforma agraria. 

UU Reforma Agraria mendefinisikan agraria sebagai seluruh bumi berupa tanah, air, dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Kemudian reforma agraria didefinisikan sebagai penataan kembali struktur penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber agraria terutama tanah yang lebih berkeadilan dan berkelanjutan melalui penataan aset dan penataan akses untuk kemakmuran rakyat.

Baca Juga: Analisis Hukum Tanah Telantar di Indonesia : Aturan Lama, Semangat Baru?

Artikel ini akan membahas beberapa poin utama yang termaktub dalam UU Reforma Agraria, seperti pembentukan lembaga penyelenggara, subjek dan objek reforma agraria,  penyelesaian konflik agraria, restitusi dan redistribusi tanah, batas penguasaan tanah, sanksi pidana bagi korporasi, dan ketentuan peralihan.

Pembentukan Lembaga Penyelenggara Reforma Agraria

Lembaga penyelenggara reforma agraria atau Badan Reformasi Agraria Nasional (“BRAN”)  merupakan lembaga yang melaksanakan tugas dan wewenang penyelenggaraan reforma agraria secara nasional. Dalam menjalankan tugasnya, BRAN memiliki wewenang di antaranya:

1. menetapkan Lokasi Prioritas Reforma Agraria (“LPRA”);
2. menghentikan sementara proses administrasi pertanahan, termasuk penerbitan, peralihan, pembebanan, dan pendaftaran hak atas tanah, atas objek reforma agraria yang berstatus konflik agraria;
3. meminta penghentian sementara tindakan lapangan yang bersifat kekerasan atau berpotensi menimbulkan kekerasan, baik oleh masyarakat maupun aparat keamanan, di lokasi konflik agraria, guna mencegah dan menghentikan eskalasi konflik kekerasan;
4. melaksanakan verifikasi dan validasi atas subjek dan objek reforma agraria;
5. melaksanakan penyelesaian konflik agraria, penataan aset, dan penataan akses dalam rangka pelaksanaan reforma agraria; dan
6. menetapkan keputusan penyelesaian konflik agraria, pemulihan hak, redistribusi tanah, dan pemberdayaan subjek reforma agraria yang bersifat mengikat.

Dalam menjalankan tugas dan fungsinya, BRAN diawasi oleh Dewan Pengawas guna menjamin transparansi, partisipasi, akuntabilitas, dan efektivitas penyelenggaraan reforma agrarian. Ketentuan lebih lanjut mengenai pembentukan Dewan Pengawas akan diatur dalam Peraturan Presiden. 

Sebagaimana telah dijelaskan di atas, BRAN berwenang untuk menetapkan LPRA, objek reforma agraria, dan subjek reforma agraria. LPRA merupakan lokasi atau wilayah yang diprioritaskan untuk pelaksanaan reforma agraria yang ditentukan oleh BRAN berdasarkan beberapa kriteria, di antaranya seperti wilayah yang mengalami ketimpangan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan sumber agraria , wilayah yang mengalami konflik agraria, wilayah dengan tanah telantar, dan wilayah dengan penguasaan yang melebihi batas maksimum. Penentuan LPRA menjadi dasar penyelesaian konflik agraria, pemulihan hak atas tanah, redistribusi tanah, dan pemberdayaan subjek reforma agraria.

UU Reforma Agraria mengatur bahwa objek-objek reforma agraria mencakup tanah dan sumber daya agraria lainnya.  Selanjutnya, UU Reforma Agraria menetapkan bahwa objek-objek reforma agraria dapat berasal dari hasil penyelesaian konflik agraria maupun non-konflik, termasuk:

1. tanah negara dan/atau area penggunaan lain yang telah dikuasai dengan iktikad baik dan dimanfaatkan masyarakat secara terus menerus selama 20 (dua puluh) tahun;
2. tanah masyarakat yang tumpang tindih dan/atau berkonflik dengan hak guna usaha (“HGU”), hak guna bangunan, hak pakai, hak pengelolaan, dan/atau perizinan berusaha, baik yang masih berlaku maupun yang sudah habis masa berlakunya;
3. tanah masyarakat yang berkonflik dan tumpang tindih dengan kawasan hutan dan/atau perizinan berusaha di bidang kehutanan, barang milik negara, barang milik daerah, aset badan usaha milik negara, atau aset badan usaha milik daerah yang telah dikuasai dan dimanfaatkan masyarakat dengan iktikad baik dan secara terus menerus, baik yang berada di dalam kawasan hutan maupun di luar kawasan hutan;
4. tanah HGU, hak guna bangunan, hak pakai, hak pengelolaan, perizinan berusaha yang melebihi batas maksimum dan/atau melebihi luas hak dan/atau perizinan yang diberikan;
5. tanah yang diperoleh dari kewajiban menyediakan paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari luas tanah negara yang diberikan kepada pemegang HGU dalam proses perubahan hak atas tanah, pemberian, dan perpanjangan hak;
6. tanah pengganti bagi masyarakat miskin yang tinggal di kawasan rawan bencana, lahan kritis, dan/atau tanah yang kehilangan daya dukung lingkungan;
7. tanah transmigrasi yang tumpang tindih dan/atau berkonflik dengan HGU, hak guna bangunan, hak pakai, hak pengelolaan, kawasan hutan, perizinan berusaha, barang milik negara, barang milik daerah, aset badan usaha milik negara, atau aset badan milik daerah
8. tanah telantar yang belum dan/atau telah dikuasai dan dimanfaatkan masyarakat secara terus-menerus;
9. tanah yang diperoleh dari kewajiban penyediaan lahan yang tidak dilaksanakan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
10. tanah absentee;
11. tanah dengan penguasaan melebihi batas maksimum;
12. tanah timbul; dan
13. tanah hak yang diserahkan secara sukarela oleh pemegang hak.

Selanjutnya subjek reforma agraria terdiri atas perorangan, kelompok masyarakat, dan masyarakat adat. Dalam lingkup perorangan, UU Reforma Agraria menetapkan beberapa kriteria umum, yaitu: warga negara Indonesia, berusia minimal 18 tahun atau sudah menikah, dan berdomisili di wilayah objek redistribusi tanah di satu kecamatan atau di wilayah perbatasannya, dengan syarat wilayah tersebut berada dalam satu kabupaten/kota.

Dalam hal ini, subjek reforma agraria memiliki hak untuk mendapatkan distribusi tanah yang berasal dari objek reforma agraria berdasarkan keputusan BRAN.

Ketentuan mengenai subjek dan objek reforma agraria berdasarkan Undang-Undang Reforma Agraria bukanlah hal baru. Ketentuan tersebut telah dimuat dalam Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 (dan sebelumnya dalam peraturan presiden tahun 2018).  UU Reforma Agraria melakukan sentralisasi kewenangan dengan menempatkan penetapan subjek dan objek reforma agraria sebagai kewenangan BRAN, sebelumnya merupakan kewenangan dari Menteri (untuk penetapan objek) dan bupati/wali kota dengan pertimbangan gugus tugas reforma agraria kabupaten/kota (untuk penetapan subjek).

Dari sisi subjek, UU Reforma Agraria tidak mengatur badan hukum (i.e, koperasi, badan usaha milik desa, yayasan, dan badan hukum untuk kepentingan keagaamaan) sebagai subjek reforma agraria sebagaimana Perpres No. 62/2023. Namun, koperasi masuk sebagai subjek reforma agraria sebagai bagian dari kluster subjek “Kelompok Masyarakat” yang diatur di UU Reforma Agraria.

Lebih lanjut untuk pengaturan objek reforma agraria pada dasarnya sejalan dengan pengaturan mengenai Tanah Objek Reforma Agraria (TORA) dalam Perpres No. 62/2023. Perbedaannya adalah pada Perpres No. 62/2023 TORA dikelompokkan menjadi 3 kluster yakni: TORA dari kawasan hutan, TORA dari kawasan non-hutan, dan TORA dari hasil penyelesaian konflik agraria. Sementara itu, UU Reforma Agraria menetapkan secara langsung tanah mana saja yang dapat menjadi objek reforma agraria.

Penyelesaian Konflik Agraria

Konflik agraria yang ditangani oleh BRAN merupakan konflik yang diakibatkan oleh tumpang tindih tanah masyarakat dan/atau desa dengan hak atas tanah, kawasan hutan, atau perizinan berusaha lainnya, serta berdampak luas pada masyarakat secara sosial, politik, ekonomi, pertahanan, keamanan, atau budaya. Wilayah konflik agraria pada umumnya merupakan tanah yang telah lama ditempati secara turun-temurun, menjadi sumber kehidupan dan identitas masyarakat, yang kemudian tanpa persetujuan masyarakat di atas tanah tersebut diterbitkan keputusan pejabat publik sehingga menyebabkan konflik agraria.

Penyelesaian konflik agraria dilakukan dengan tahapan sebagai berikut:

1. penerimaan dan pengumpulan pelaporan konflik agraria dari masyarakat dan pemerintah;
2. pengkajian, pemeriksaaan, dan verifikasi konflik agraria secara fisik dan yuridis;
3. koordinasi dan kerja sama dengan kementerian dan/atau lembaga dalam hal penyelesaian konflik;
4. penetapan keputusan tentang penyelesaian konflik agraria;
5. penetapan objek dan subjek reforma agraria dari hasil penyelesaian konflik agraria;
6. pemulihan hak masyarakat yang terdampak konflik agraria;
7. penyelesaian permasalahan konflik agraria bekerja sama dengan kementerian/lembaga terkait; dan
8. pemantauan dan evaluasi atas pelaksanaan keputusan penyelesaian konflik agraria.

Ketentuan lebih lanjut mengenai penyelesaian konflik agraria akan diatur dalam Peraturan Pemerintah.

Restitusi Tanah dan Redistribusi Tanah

UU Reforma Agraria mengatur mekanisme restitusi tanah terhadap objek reforma agraria yang dimiliki oleh pihak tertentu (misalnya masyarakat hukum adat) yang haknya telah hilang, beralih, atau dikuasai pihak lain akibat konflik agraria, kebijakan pemerintah, tindakan administrasi atau sebab lainnya yang bertentangan dengan hukum atau keadilan agraria.  BRAN diberikan kewenangan eksklusif untuk mengidentifikasi klaim, menentukan pihak yang berhak, dan secara langsung mengembalikan tanah kepada masyarakat yang bersangkutan.  Restitusi tersebut menjamin pemulihan status hukum melalui pemberian hak atas tanah baru atau tanah pengganti/bentuk lain yang setara apabila restitusi secara fisik tidak dimungkinkan.

Redistribusi tanah merupakan rangkaian kegiatan dalam rangka penataan ulang, pembagian, dan/atau pemenuhan hak atas tanah yang bersumber dari objek reforma agraria kepada subjek reforma agraria yang berhak sebagai bentuk pemulihan hak akibat konflik agraria atau tindakan lain yang menimbulkan hak atas tanah. BRAN melaksanakan redistribusi tanah kepada subjek reforma agraria melalui tahapan identifikasi verifikasi, pemetaan objek dan subjek redistribusi, penentuan jenis hak atas tanah untuk keperluan redistribusi, dan penyerahan bukti kepemilikan hak atas tanah kepada subjek penerima.

Kewajiban Penyerahan 20% Lahan bagi Pemegang HGU

UU Reforma Agraria menetapkan kewajiban bagi pemegang HGU dan pemegang izin usaha perkebunan untuk menyerahkan paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari luas bidang tanah HGU.

Pengaturan tersebut pada dasarnya bukan merupakan pengenaan kewajiban baru, melainkan penegasan atas kewajiban yang telah diatur dalam peraturan perundang-undangan sebelum berlakunya UU Reforma Agraria. Hal ini diatur dalam beberapa peraturan perundang-undangan. Salah satu dasar hukumnya adalah Pasal 58 Undang-Undang No. 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan, sebagaimana terakhir diubah melalui Undang-Undang No. 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana (“UU Perkebunan”).

Ketentuan tersebut mewajibkan perusahaan perkebunan yang memperoleh perizinan berusaha untuk budi daya, yang seluruh atau sebagian lahannya berasal dari (i) area penggunaan lain di luar HGU; dan/atau (ii) areal yang berasal dari pelepasan kawasan hutan, untuk memfasilitasi pembangunan kebun masyarakat sekitar paling sedikit seluas 20% (dua puluh persen) dari luas lahan tersebut.

Kewajiban tersebut sejalan dengan Pasal 27 huruf i PP No. 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran yang mengatur salah satu kewajiban pemegang HGU adalah memfasilitasi pembangunan kebun masyarakat sekitar paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari luas tanah yang diberikan HGU, dalam hal pemegang hak merupakan badan hukum berbentuk perseroan terbatas dan penggunaannya untuk perkebunan.

Baca Juga: Unsur Sengketa Kepemilikan Tanah dalam Sengketa Tata Usaha Negara

Fasilitasi tersebut dapat berupa pinjaman, bagi hasil, sarana pembiayaan lain yang disepakati (misalnya, hibah), atau metode kemitraan lainnya. Oleh karena itu, frasa “menyerahkan” 20% lahan HGU harus diartikan sebagai “memfasilitasi” sebagaimana diatur dalam undang-undang dan peraturan yang berlaku.

Otoritas yang bertanggung jawab dalam pengawasan pelaksanaan kewajiban yang diatur dalam UU Perkebunan diemban oleh pemerintah pusat dan daerah sesuai kewenangannya. Dalam kerangka Perpres No. 62/2023 otoritas tersebut diemban oleh tim pelaksana percepatan Reforma Agraria yang diketuai oleh Deputi Bidang Koordinasi Pengembangan Wilayah dan Tata Ruang pada Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian, serta Gugus Tugas Reforma Agraria (GTRA) di tingkat provinsi yang diketuai oleh gubernur. Sementara itu, dalam rezim UU Reforma Agraria, otoritas tersebut diemban dan tersentralisasi melalui BRAN.

Ketentuan lebih lanjut mengenai kewajiban pemegang HGU dan pemegang izin usaha tersebut diatur dengan Peraturan Presiden.

Batas Penguasaan dan Pemilikan Tanah

Negara wajib mencegah pengalihan kembali tanah hasil reforma agraria yang menyebabkan konsentrasi pemilikan, penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah. Oleh karena itu, UU Reforma Agraria melarang tanah hasil reforma agraria untuk dialihkan sepanjang pengalihan tersebut mengakibatkan konsentrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah Untuk menjamin keadilan hak atas tanah, pemilikan, penguasaan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah yang melampaui batas tidak diperkenankan. Kemudian dalam rangka penataan pertanahan, pemerintah wajib melakukan penataan pertanahan secara berkelanjutan dengan mempertimbangkan daya dukung lingkungan hidup, karakteristik ekosistem, risiko bencana, dan kebutuhan kehidupan masyarakat. 

UU Reforma Agraria mengatur bahwa pemerintah menentukan batas minimum dan batas maksimum penguasaan dan pemilikan tanah. Batas minimum ditetapkan dengan luas yang dapat menjamin kehidupan yang layak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Kemudian batas maksimum ditetapkan dengan luas yang dapat menjamin pemerataan penguasaan dan pemilikan tanah dengan mendasarkan pada ketersediaan kawasan produktif, kawasan budidaya, kepadatan penduduk, daya dukung lingkungan, dan luas wilayah daerah kabupaten/kota sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Dalam rangka mengurangi ketimpangan penguasaan dan pemilikan tanah, batas maksimum penguasaan, pemilikan, pemanfaatan, dan penggunaan tanah berlaku secara kumulatif untuk satu badan usaha dan/atau badan usaha yang terafiliasi, baik berupa hak atas tanah maupun perizinan berusaha.  Dalam konteks tersebut, semangat pembatasan penguasaan tanah secara kumulatif juga tercermin dalam pengaturan mengenai perolehan Izin Lokasi  yang berlaku bagi korporasi, yang kemudian berkembang menjadi rezim Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR). Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2019 tentang Izin Lokasi sebagaimana diubah melalui Peraturan Menteri Agraria Nomor 13 Tahun 2020 (“Permen Agraria No. 13/2020”) mengatur pembatasan pemberian Izin Lokasi dengan memperhitungkan keterkaitan antara pelaku usaha dan pelaku usaha lain yang tergabung dalam satu grup.

Baca Juga: Implikasi Hukum Tumpang Tindih Sertipikat Hak atas Tanah di Indonesia

Ketentuan batas maksimum dalam UU Reforma Agraria tersebut dikecualikan untuk badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, dan koperasi.

Pembatasan struktural ini secara khusus ditujukan untuk mengurangi rasio Gini  penguasaan tanah di suatu wilayah tertentu hingga paling tinggi 0,30.  Sebagai catatan, rasio gini mengenai kepemilikan dan penguasaan tanah di Indonesia saat ini masih tersebar dalam beberapa data. Berdasarkan Rencana Strategis Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional Tahun 2025-2029, rasio Gini ketimpangan penguasaan tanah hingga tahun 2024 tercatat sebesar 0,68.  Angka tersebut mengartikan 68% tanah dan kekayaan Indonesia dikuasai oleh hanya 1% kelompok Masyarakat.  Sementara itu, pada Agustus 2026, Direktur Jenderal Penataan Agraria Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional, Embun Sari, memberi pernyataan bahwa saat ini rasio gini penguasaan tanah di Indonesia terbilang masih buruk dengan rasio sekitar 0,77.  Kemudian data dari Badan Pertanahan Nasional tahun 2022 mengindikasikan rasio gini kepemilikan dan penguasaan tanah di angka 0,58.  Lebih lanjut, terdapat data rasio gini kepemilikan dan penguasaan tanah di Indonesia sejak tahun 1973 sebagai berikut: 

1. 1973: 0,55
2. 1983: 0,5
3. 1993: 0,64
4. 2003: 0,72
5. 2013: 0,68

Dalam konteks ini, klasifikasi rasio Gini yang dipublikasikan oleh Badan Pusat Statistik dapat digunakan sebagai salah satu referensi untuk menginterpretasikan tingkat ketimpangan, dengan rincian sebagai berikut:

1. Rasio 0 – 0,2: Kategori rendah
2. Rasio 0,2 – 0,4: Kategori sedang
3. Rasio 0,4 – 0,6: Kategori tinggi
4. Rasio 0,6 – 1,0: Kategori sangat tinggi

Mengacu pada klasifikasi tersebut dan terlepas dari perbedaan angka-angka yang disebutkan di atas, rasio Gini ketimpangan kepemilikan dan penguasaan tanah di Indonesia menunjukkan tingkat ketimpangan yang berada dalam kategori tinggi hingga sangat tinggi. Dengan demikian, penetapan batas 0,30 dalam UU Reforma Agraria adalah untuk mengurangi ketimpangan kepemilikan dan penguasaan tanah yang saat ini masih berada dalam kategori tinggi hingga sangat tinggi.

Dalam menetapkan batas minimum dan maksimum atas penguasaan atau kepemilikan tanah, Pemerintah akan mempertimbangkan beberapa faktor, seperti rasio Gini penguasaan dan kepemilikan tanah, ketersediaan tanah, kepadatan penduduk, angka kemiskinan, kondisi dan fungsi lingkungan hidup, dan keterbatasan luas wilayah provinsi atau kabupaten/kota.

Selain itu, tanah yang mencakup keseluruhan luas suatu pulau kecil atau yang berbatasan langsung dengan garis pantai tidak dapat diberikan sebagai satu hak atas tanah kepada satu orang atau satu badan hukum. Dalam konteks ini, perlu juga melihat pengaturan pemilikan tanah di pulau kecil berdasarkan Peraturan Menteri Agraria Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 17 Tahun 2016 tentang Penataan Pertanahan di Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil (“Permen Agraria No. 17/2016”). Pasal 9 Permen Agraria No. 17/2016 membatasi pemberian hak atas tanah di pulau kecil paling banyak 70% dari luas pulau, dengan tetap memperhatikan rencana tata ruang dan/atau rencana zonasi.

Ketentuan tersebut juga mensyaratkan agar sekurang-kurangnya 30% luas pulau kecil dikuasai langsung oleh negara untuk kawasan lindung, area publik, atau kepentingan masyarakat. Dengan demikian, ketentuan yang diatur dalam UU Reforma Agraria pada prinsipnya telah diadopsi dalam peraturan menteri tersebut. Namun demikian, ketentuan ini memberikan kejelasan yang lebih tegas mengenai batasan kepemilikan tanah terkait pulau-pulau kecil.

Sementara itu, mengenai hal lain yang secara langsung berkaitan, apa yang dimaksud dengan “bidang tanah yang berbatasan langsung dengan garis pantai” masih memerlukan klarifikasi lebih lanjut Penjelasan lebih lanjut mengenai penerapan batas minimum dan maksimum pemilikan dan penguasaan tanah, termasuk implikasinya terhadap bidang tanah di pulau-pulau kecil, perlu menunggu pengaturan lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah sebagaimana diamanatkan oleh UU Reforma Agraria.

Ketentuan ini perlu menjadi perhatian bagi badan usaha karena batas maksimum tersebut diperhitungkan secara kumulatif, termasuk terhadap penguasaan tanah oleh badan usaha yang terafiliasi. Lebih lanjut, pemilikan tanah yang melebihi batas maksimum dapat menjadi objek reforma agraria yang kemudian, berdasarkan keputusan BRAN, dapat diredistribusikan kepada subjek reforma agraria.

Sebagaimana telah dijelaskan di awal tulisan ini, penetapan batas minimum dan maksimum kepemilikan atau penguasaan tanah bukanlah konsep baru dalam perundang-undangan Indonesia. Bahkan sebelum adanya peraturan mengenai izin lokasi, misalnya, Perppu Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian sebagai amanat dari Pasal 17 UUPA.

Perppu tersebut mengatur mengenai, di antaranya: usaha pemerintah untuk mengadakan upaya agar setiap petani memiliki minimum luas tanah pertanian seluas 2 hektar dan batasan maksimum kepemilikan tanah pertanian.  Kemudian terdapat Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 18 Tahun 2016 tentang Pengendalian Penguasaan Tanah Pertanian, dimana peraturan tersebut mengatur mengenai pembatasan kepemilikan tanah pertanian terhadap perorangan dan badan hukum. Pembatasan kepemilikan lahan pertanian untuk perorangan ditentukan berdasarkan kepadatan penduduk di daerah tempat tanah pertanian tersebut berada, yakni:

1. tidak padat, paling luas 20 hektar;
2. kurang padat, paling luas 12 hektar;
3. cukup padat, paling luas 9 hektar; atau
4. sangat padat, paling luas 6 hektar.

Kemudian batasan kepemilikan lahan pertanian untuk badan hukum sesuai dengan surat keputusan pemberian haknya.

Spirit pengaturan mengenai batas penguasaan tanah juga terejawantahkan dalam pengaturan mengenai perolehan Izin Lokasi. Pengaturan mengenai perolehan izin lokasi telah diatur sejak tahun 1993 hingga terakhir pada 2020, sebelum perizinan tersebut diganti dan kemudian berkembang menjadi mekanisme KKPR. Permen Agraria No. 13/2020 mengatur mengenai batasan luasan penguasaan tanah yang diberikan izin lokasi kepada pelaku usaha dan pelaku usaha lainnya yang merupakan 1 (satu) grup, tidak melebihi:

1. Usaha pengembangan perumahan dan permukiman
   1. Kawasan perumahan dan permukiman
      • Dalam 1 provinsi: 400 hektar
      • Seluruh Indonesia: 4.000 hektar
   2. Kawasan resort perhotelan
      • Dalam 1 provinsi: 200 hektar
      • Seluruh Indonesia: 4.000 hektar
2. Usaha perkebunan yang diusahakan dalam bentuk perkebunan besar dengan diberikan HGU
   1. Komoditas tebu
      • Dalam 1 provinsi: 60.000 hektar
      • Seluruh Indonesia: 150.000 hektar
   2. Komoditas pangan lainnya
      • Dalam 1 provinsi: 20.000 hektar
      • Seluruh Indonesia: 100.000 hektar

Meskipun demikian, keberadaan batas maksimum penguasaan tanah tidak serta-merta menjamin efektivitas penerapannya. Dalam rezim Izin Lokasi, Permen Agraria No. 13/2020 telah mengatur sejumlah instrumen pengawasan, antara lain kewajiban pemegang Izin Lokasi untuk melaporkan setiap 3 (tiga) bulan mengenai perolehan dan penggunaan tanah kepada Kepala Kantor Pertanahan berdasarkan Pasal 22, serta pemantauan dan evaluasi oleh instansi yang berwenang berdasarkan Pasal 25.

Hasil pemantauan dan evaluasi tersebut dapat menjadi dasar perpanjangan, pemberian Izin Lokasi baru, atau pembatalan Izin Lokasi. Namun, pengaturan tersebut belum dengan sendirinya menjawab apakah mekanisme yang tersedia cukup untuk memastikan bahwa seluruh penguasaan tanah oleh pelaku usaha dan pelaku usaha lain yang tergabung dalam satu grup dapat teridentifikasi dan diperhitungkan dalam penerapan batas maksimum penguasaan tanah.

Belum dapat dipastikan apakah mekanisme pengawasan reforma agraria yang akan diatur nantinya akan serupa dengan rezim Izin Lokasi, tetapi kejelasan aspek pengawasan dan penindakan sangat penting agar pembatasan penguasaan tanah tidak berhenti pada penetapan batas secara normatif, melainkan dapat dilaksanakan secara efektif untuk mendukung tujuan reforma agraria.

Dengan demikian, pengaturan mengenai batas minimum dan maksimum pemilikan atau penguasaan tanah bukanlah hal baru dalam peraturan perundang-undangan mengenai tanah di Indonesia. Namun demikian, hadirnya pengaturan batas tersebut dalam UU Reforma Agraria semakin mempertegas semangat reforma agraria guna mengurangi ketimpangan pemilikan atau penguasaan tanah pada suatu wilayah di Indonesia.

Sanksi Pidana Bagi Korporasi

UU Reforma Agraria memperkenalkan sanksi pidana yang tegas terhadap korporasi yang secara melawan hukum memengaruhi penetapan objek/subjek reforma agraria, penyelesaian konflik agraria, atau penerbitan keputusan BRAN dengan cara memalsukan dokumen; mengubah, menghilangkan, atau menyembunyikan suatu dokumen; atau menggunakan dokumen palsu. Tindak pidana tersebut dikenakan pidana denda paling sedikit kategori IV (Rp200.000.000 (dua ratus juta Rupiah) dan paling banyak kategori VII (Rp5.000.000.000 (lima miliar Rupiah)) sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana sebagaimana diubah dengan Undang-Undang No. 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana (KUHP).

Terdapat ketentuan pidana bagi setiap orang  yang menggunakan kekerasan, ancaman kekerasan, intimidasi, rekayasa penegakan hukum, atau cara lain untuk menghalangi penyelenggaraan reforma agraria, pelaksanaan hak subjek reforma agraria, kegiatan pendampingan masyarakat, atau pelaksanaan tugas dan kewenangan BRAN. Pelanggaran terhadap ketentuan tersebut diancam dengan pidana penjara paling lama 4 (empat) tahun atau pidana denda paling banyak kategori IV (Rp200.000.000 (dua ratus juta Rupiah)). Apabila perbuatan tersebut mengakibatkan luka berat, ancaman pidananya meningkat menjadi pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun atau pidana denda paling banyak kategori IV (Rp200.000.000 (dua ratus juta Rupiah).

Kemudian terdapat sanksi pidana terhadap korporasi apabila tetap menduduki, menguasai, memanfaatkan, atau mengusahakan tanah yang telah ditetapkan sebagai objek reforma agraria dan perbuatan tersebut tidak didasarkan pada hak, izin, atau dasar penguasaan lain yang sah, dikenakan pidana denda paling sedikit kategori IV (Rp200.000.000 (dua ratus juta Rupiah)) dan paling banyak kategori VI (Rp2.000.000.000 (dua miliar Rupiah)).

Lebih lanjut, sanksi pidana dapat dikenakan terhadap korporasi apabila, baik secara langsung maupun tidak langsung, atas nama sendiri atau dengan menggunakan nama pihak lain, menguasai, memiliki, atau mengendalikan tanah hasil reforma agraria secara kumulatif melampaui batas maksimum penguasaan atau pemilikan tanah, dengan pidana denda paling sedikit kategori IV (Rp200.000.000 (dua ratus juta Rupiah)) dan paling banyak kategori VI (Rp2.000.000.000 (dua miliar Rupiah)). Ketentuan tersebut dapat menjangkau penguasaan atau pemilikan tanah yang secara formal tercatat atas nama pihak lain, tetapi secara substantif tetap dikuasai atau dikendalikan oleh pihak tertentu, sepanjang unsur-unsur tindak pidana dalam ketentuan tersebut terpenuhi.

Ketentuan Peralihan

Pada saat UU Reforma Agraria berlaku:

1. Kementerian/lembaga yang menjalankan kewenangan di bidang reforma agraria wajib mendelegasikan kewenangan tersebut kepada BRAN paling lambat 1 (satu) tahun setelah berlakunya UU Reforma Agraria;
2. Seluruh ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan, pemberian hak, perizinan, konsesi, pengelolaan, dan penyelesaian konflik agraria tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan mengenai dalam UU Reforma Agraria;
3. Penyelesaian konflik agraria, pemulihan hak atas tanah (restitusi tanah), redistribusi tanah, dan pemberdayaan subjek reforma agraria yang telah atau dalam proses penyelenggaraan reforma agraria sebelum berlakunya UU Reforma Agraria tetap berlaku dan diintegrasikan dengan penyelenggaraan reforma agraria berdasarkan UU Reforma Agraria;
4. Pertentangan, tumpang tindih, atau ketidaksesuaian kewenangan antara kementerian/lembaga, badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, dan pemerintah daerah dalam penyelenggaraan reforma agraria diselesaikan berdasarkan ketentuan UU Reforma Agraria;
5. Kementerian/lembaga, badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, dan pemerintah daerah menyesuaikan peraturan, kebijakan, dan keputusan terkait pemberian hak atas tanah, perizinan, dan tindakan pemerintahan yang berkaitan dengan penyelenggaraan reforma agraria dengan ketentuan UU Reforma Agraria; dan
6. Kementerian/lembaga, badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah, pemerintah daerah, dan pihak lain yang mempunyai kewenangan atas sumber agraria wajib menyesuaikan kebijakan dengan tujuan reforma agraria di dalam UU Reforma Agraria.

Selain itu, sejak BRAN terbentuk, seluruh tugas, fungsi, kewenangan, program, kegiatan, hak, dan kewajiban yang berkaitan dengan penyelenggaraan Reforma Agraria dan sebelumnya dilaksanakan oleh berbagai pemangku kepentingan, termasuk Gugus Tugas Reforma Agraria, Tim Pelaksana Percepatan Reforma Agraria, serta satuan tugas atau kelembagaan lain yang memiliki tugas dan fungsi di bidang Reforma Agraria berdasarkan peraturan perundang-undangan, beralih kepada BRAN.

Implementasi UU Reforma Agraria

UU Reforma Agraria mengatur bahwa semua ketentuan dalam undang-undang tersebut tidak berlaku surut. Semua peraturan pelaksana yang diinstruksikan harus ditetapkan selambat-lambatnya 1 (satu) tahun setelah undang-undang tersebut mulai berlaku. Semua peraturan pelaksana yang sudah ada tetap berlaku asalkan tidak bertentangan dengan ketentuan dalam UU Reforma Agraria.

Sejatinya UU Reforma Agraria bertujuan untuk merespons permasalahan, perkembangan, dan kebutuhan hukum yang muncul dalam penyelenggaraan reforma agraria di Indonesia. Sasaran yang hendak diwujudkan melalui UU Reforma Agraria adalah terbentuknya sistem reforma agraria nasional yang mampu mengoreksi ketimpangan struktur agraria; memberikan kepastian dan pelindungan hukum atas hak masyarakat; menyelesaikan konflik agraria secara adil dan berorientasi pada pemulihan; memastikan redistribusi tanah dan sumber daya agraria lainnya tepat objek dan tepat subjek; mengintegrasikan penataan aset dengan pemberdayaan ekonomi; mencegah terbentuknya kembali ketimpangan penguasaan tanah, serta mewujudkan pengelolaan sumber daya agraria yang berkeadilan dan berkelanjutan.

---

Author

---

Co-Author

---

---

Referensi:

• Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2026 tentang Pengaturan Reforma Agraria
• Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria
• Undang-Undang No. 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana sebagaimana diubah dengan Undang-Undang No. 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana
• Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 56 Tahun 1960 tentang Penetapan Luas Tanah Pertanian
• Peraturan Presiden Nomor 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria
• Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 17 Tahun 2016 tentang Penataan Pertanahan di Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil
• Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 18 Tahun 2016 tentang Pengendalian Penguasaan Tanah Pertanian
• Peraturan Menteri Agraria dan Tata Ruang/ Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia Nomor 17 Tahun 2019 tentang Izin Lokasi sebagaimana diubah melalui Peraturan Menteri Agraria Nomor 13 Tahun 2020